Dopo l’approvazione della  legge regionale.
Il modello di ricostruzione dell’Emilia

E’ stata approvata e pubblicata la legge regionale dell’Emilia Romagna il 21/12/2012, n.16 sulla ricostruzione dopo i terremoti che hanno colpito l’Emilia il 20 e 29 maggio 2012. Già abbiamo pubblicato una riflessione di Marina Foschi, prima che la legge fosse approvata.
La regione Emilia Romagna ha varato la normativa che delinea il quadro entro cui si svilupperà la ricostruzione. Quale modello profila? E’ una novità per l’Italia o si ripetono vecchi schemi? Cosa cambierà e quali problemi nuovi si aprono?

L’urbanista Irene Cremonini è una dei maggiori esperti sul tema del rischio sismico e delle ricostruzioni nei centri storici. Le sue osservazioni sono molte specifiche e tecniche, dense di osservazioni che contengono utilissimi argomenti  di discussione. E’ necessario capire e appropriarsi di questi contenuti per comprendere il disegno politico e amministrativo che è stato delineato.

Chi è IRENE CREMONINI
Architetto, esperta di pianificazione e di  prevenzione sismica a scala urbana, fino al 2004 è stata dirigente della regione Emilia-Romagna, per la quale  ha tra l’altro definito un metodo di valutazione della  Vulnerabilità sismica dei sistemi urbani.  Ha collaborato anche con la regione Marche per i criteri d’intervento negli aggregati edilizi e per il bilancio dei 95 Programmi di recupero post sisma 1997-1998.
Ha partecipato al Programma di ricerca di interesse nazionale (PRIN) Salvaguardia dei valori storici, culturali e paesistici nelle zone sismiche italiane, ha collaborato per l’Istituto cooperativo per l’innovazione edilizia ICIE al Progetto di ricerca e sviluppo per la sismologia e l’ingegneria sismica (Ministero Università e ricerca-MURST e Istituto nazionale geofisica INGV), ha supportato le regioni Emilia-Romagna e  Marche per il Progetto di ricerca europeo INTERREG IIIB System integrated for Security Management Activities S.I.S.M.A., per il quale ha anche coordinato sperimentazioni nei centri storici di Offida, nelle Marche, e di Forlì.
Tra il 2010 e il 2012 ha collaborato con il Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici alla bozza di linee guida su Normativa sismica e centri storici.
Nel campo della prevenzione urbanistica del rischio sismico ha svolto una vasta pubblicistica e numerose attività didattiche (tra l’altro professore incaricato tra il 2008 e il 2010 presso la Facoltà di Ingegneria dell’Università di Bologna). E’ membro dell’Istituto Nazionale di Urbanistica (INU) e  dall’ottobre 2009 è referente, insieme con Valter Fabietti, del Gruppo di studio nazionale INU, Vulnerabilità sismica urbana e pianificazione.

Questa legge apre scenari nuovi nei criteri di intervento rispetto a ricostruzioni precedenti in altre regioni?

Secondo le più recenti tendenze nel campo dell’intervento post-sisma è  importante che una legge per la ricostruzione riesca a snellire il processo di ricostruzione e contemporaneamente ad orientarlo in modo da ridurre i danni agli insediamenti in caso di futuri possibili eventi sismici.
Cercherò quindi di esaminare la legge dell’Emilia-Romagna secondo questi aspetti.
La legge segue l’impostazione della ricostruzione in Umbria (Legge regionale n.30/1998, poi modificata molte volte) in quanto la ricostruzione dopo la crisi sismica del 1997 nelle regioni Umbria e Marche, realizzata sulla base di una buona legge statale (n.61/1998, rispondente agli obiettivi sopra indicati),  rappresenta una delle esperienze migliori di ricostruzione in Italia, insieme con quella in Friuli, dopo i terremoti del 1976.
Rispetto ai casi citati, una delle differenze più significative nella legge dell’Emilia-Romagna, potenzialmente capace di rallentare la gestione della ricostruzione, riguarda il fatto che non è previsto che i Comuni programmino nel tempo l’attuazione degli interventi privati, coordinandoli anche a quelli su edifici pubblici e urbanizzazioni.
E’ invece importante che siano indicate delle priorità negli interventi, specie nelle aree in cui i danni sono diffusi,  per assicurare innanzitutto il rapido rientro della popolazione nelle proprie abitazioni, la ripresa di servizi e delle attività economiche e una razionale organizzazione dei cantieri, che non devono reciprocamente ostacolarsi.
La regione Emilia-Romagna non prevede programmi comunali, ma solo un Piano della ricostruzione (art.12) facoltativo, senza una precisa durata né con priorità di attuazione al suo interno.
Il Piano della ricostruzione emiliano, al di là degli obiettivi di tutela dell’edilizia storica enunciati, finisce con servire soprattutto per modificare le previsioni grafiche e normative della pianificazione vigente: questo allo scopo non solo di facilitare la ricostruzione o la prevenzione dei danni sismici negli insediamenti, ma anche per riqualificarli genericamente e per migliorare tutte le prestazioni del patrimonio edilizio.
Questa molteplicità di obiettivi ambiziosi per la ricostruzione e l’assenza di priorità indicate dai Comuni potrebbero rendere molto difficile per la Regione programmare gli interventi pubblici, soddisfacendo gli obiettivi stabiliti dall’articolo 11 della legge. Per esempio: dare priorità alla ricostruzione di opere pubbliche strategiche per la ripresa dei servizi pubblici e della mobilità; eliminare situazioni di pericolo per il crollo di edifici su spazi pubblici; finanziare solo se si è certi del cofinanziamento privato dell’intervento; finanziare prioritariamente beni storico-architettonici o di interesse testimoniale a rischio di deterioramento; finanziare tutti i casi che necessitano interventi coordinati tra più edifici ( unità minime d’intervento UMI), o che sono inclusi nei Piani di ricostruzione.
Ancora più difficile sarà programmare i livelli di sicurezza da raggiungere negli interventi.
Se ne deduce che, ancorché la legge non lo dica chiaramente, ai Comuni converrebbe sempre adottare un Piano della ricostruzione anche stabilendo al suo interno appropriati livelli di sicurezza da raggiungere e  proprie priorità da sottoporre alla Regione per la definizione del Programma degli interventi pubblici (comprensivo degli interventi sui beni culturali) e dei suoi stralci attuativi annuali.

Una seconda differenza rilevante riguarda la mancanza di un’esplicita azione di assistenza tecnica per la ricostruzione da parte della Giunta regionale agli enti locali. La predisposizione degli strumenti della ricostruzione, l’applicazione delle normative statali e regionali e delle procedure amministrative per ottenere i contributi, i criteri per gestire le varie deroghe alla pianificazione urbanistica previste dalla legge regionale per incentivare la ricostruzione, i criteri d’intervento antisismico su beni culturali e tessuto edilizio storico minore  comportano invece conoscenze che non sono ancora un patrimonio diffuso tra amministratori e tecnici, specialmente perché le zone colpite dal terremoto sono zone di recente classificazione.
La Regione può comunque prevedere queste attività di sostegno alle pubbliche amministrazioni e ai professionisti operanti nella ricostruzione,  ma non avendole previste in legge difficilmente potrà utilizzare le risorse messe a disposizione dallo Stato per la ricostruzione e dovrà cercare le risorse su vari capitoli di spesa regionali  oltre a prevedere modalità di coordinamento tra eventuali indirizzi espressi dai vari organi regionali.

Qual è l’aspetto più positivo che lei evidenzia?

Nella legge emiliana è positivo che il Piano della ricostruzione (art. 12) possa regolamentare il territorio anche al di fuori delle aree più   pesantemente colpite, se si vogliono davvero realizzare riorganizzazioni    funzionali dei sistemi urbani che ne ottengano una riduzione di vulnerabilità a futuri eventi sismici.
Non dobbiamo però pensare a sistematiche delocalizzazioni dai centri storici, per non impoverirne il tessuto socio-economico, la cui vitalità serve anche a ottenere le risorse economiche per la manutenzione del patrimonio edilizio storico.
Eventuali delocalizzazioni di servizi e di attività strategiche dovrebbero essere subordinate ad un progetto per la  riduzione dell’attitudine al danno sismico dell’intero sistema urbano (= riduzione della vulnerabilità urbana richiamata all’art.5). La vulnerabilità urbana, oltre alle caratteristiche degli edifici che ne determinano l’attitudine al danno sismico, considera anche gli spetti dell’organizzazione funzionale e spaziale delle attività che possono aumentare il danno sismico (es. eccessiva concentrazione, mancanza di flessibilità nell’uso di immobili e spazi, localizzazione in aree a alta pericolosità locale, organizzazione dei servizi a rete senza ridondanze e possibilità di contro alimentazioni, ecc.).
L’art.12, comma 12, della legge chiede di considerare, nella Valutazione di Sostenibilità Ambientale e Territoriale – indicata con la sigla VALSAT – degli effetti dei  piani di ricostruzione solo la microzonazione sismica, in modo un po’ riduttivo ai fini della riduzione della vulnerabilità urbana. Questa corrisponde a un concetto più vasto, che come si è detto include gli aspetti di organizzazione dei sistemi di funzioni urbane.
Si deve quindi valorizzare quanto detto sempre nell’art.12, ma al comma 11, di basare la VALSAT sulla ricognizione dei danni sismici, per individuare, oltre alle cause legate alla vulnerabilità dei singoli edifici o agli effetti locali, anche le cause legate alla vulnerabilità urbana intesa nel modo più ampio e per pianificare le riorganizzazioni funzionali in conseguenza.

E quello negativo  o oscuro?

Come già segnalato in altri processi di ricostruzione italiani, avere detto ai Comuni di individuare i casi in cui gli interventi di riparazione e ricostruzione devono essere attuati simultaneamente e in modo coordinato per gruppi di edifici contigui (Unità Minime d’Intervento – UMI, art.7) in rapporto ad un complesso di motivi, di cui solo uno è relativo alla sicurezza sismica, può rendere difficile l’identificazione dei casi, in cui è indispensabile la progettazione coordinata tra più edifici.
Alcuni obiettivi (es. risparmio energetico) potrebbero poi confliggere con i contenuti della Normativa Tecnica per le Costruzioni – NTC – in  proposito agli interventi su edifici aggregati in zona sismica. La NTC mira infatti  a  ridurre le possibili interazioni strutturali negative tra edifici contigui ed affida, tra l’altro,  la responsabilità di definire l’unità operativa minima al progettista strutturale.
Vi sono poi altri aspetti delicati in caso di Unità Minime di Intervento con demolizioni: andrebbe tenuto presente che la demolizione di un fabbricato contiguo ad altri comporta problemi di sicurezza nei fabbricati adiacenti. Diventa innanzitutto molto difficile dimostrare da parte del progettista che i livelli di sicurezza sono accettabili anche procedendo per fasi (come vuole il comma 4 dell’art.7), a meno di non prevedere puntelli provvisori.  Ci possono poi essere aumenti di costo nei fabbricati adiacenti a quello demolito, nel caso in cui si scelga di ricostruire realizzando una piccola separazione tra gli edifici (giunto tecnico per evitare interazioni e martellamenti tra edifici), perché le pareti che prima erano in comune tra i due edifici devono  essere rafforzate per sopportare le azioni sismiche senza la collaborazione delle pareti dell’edificio demolito. Il costo dell’intervento nell’edificio contiguo a quello demolito risulta quindi condizionato dalle scelte di progetto (demolizione o riparazione) relative all’adiacente edificio. Le procedure dell’art.7 non sembrano tuttavia facilitare da parte dei proprietari degli edifici contigui l’opposizione alla eventuale scelta  di demolire l’edifico vicino, soprattutto se questo è inserito dal Comune in  Unità minime d’intervento diverse da quella in cui avviene la demolizione.

In che settore ci saranno i maggiori problemi? (economico, di scelte architettoniche, nei tempi lunghi ecc. , impreparazione?)

Gli articoli 4, 5, 6, 9 scelgono di concedere una serie di incentivi all’edilizia privata per favorire il processo di ricostruzione; tali incentivi sono in deroga alla pianificazione vigente per quanto riguarda i vincoli di tutela storico-testimoniale, la ricostruzione del medesimo volume o allineamento o altezza, la localizzazione degli edifici, ecc…
La necessità di regolamentare rigidamente le deroghe per non sconvolgere totalmente la pianificazione rende i suddetti articoli di legge molto dettagliati ed apparentemente rigidi;  taluni aspetti appaiono molto complessi da attuare e capaci di pregiudicare anche futuri piani (vedi ad es. art.9 per l’edilizia rurale). Occorre anche per questo motivo previlegiare la redazione di Piani di ricostruzione, prevedendo al loro interno quella flessibilità che, ad es., l’art.7 ter della legge urbanistica regionale n.20/2000 e s.m. consente alla pianificazione nella gestione degli incentivi urbanistici tesi a favorire la riqualificazione del patrimonio edilizio. Si può altrimenti rischiare di ostacolare anziché snellire la ricostruzione attraverso interventi diretti, come sarebbe invece  volontà del legislatore. Occorrerebbe quindi, oltre ad incentivare la formazione dei Piani della ricostruzione, chiarire almeno con un’interpretazione regionale, che il Piano della ricostruzione può disporre diversamente da quanto stabilito dagli artt. 4, 5, 6, 9  per la ricostruzione degli edifici crollati o demoliti nei casi di danni gravissimi o irrecuperabilità dell’edificio preesistente.

Altri problemi potrebbero nascere dalla sottovalutazione del ruolo della pianificazione per la riorganizzazione del sistema produttivo: il tema dovrebbe invece essere centrale nei Piani della ricostruzione, con scelte molto attente alla soluzione dei problemi manifestatisi. Occorre   che il Piano fornisca adeguate informazioni (sulla pericolosità, sulle tipologie edilizie e sulle soluzioni tecniche costruttive ed urbanistiche, sugli incentivi urbanistici possibili, sui “capannoni parcheggio” utilizzabili durante i lavori su quelli da adeguare sismicamente) per favorire il processo di graduale riduzione della vulnerabilità degli edifici produttivi voluto dalla legge 122/2012, art.3, comma 10,  e dalle ordinanze commissariali. Occorre inoltre cominciare a prefigurare il complessivo processo di riorganizzazione spaziale e funzionale del sistema produttivo per renderlo meno vulnerabile al sisma (con azioni sugli edifici, sul loro modo di uso, con informazioni sui comportamenti da assumere in caso di sisma, con la previsione di integrazione e complementarietà tra le varie attività per realizzare eventuali ridondanze,  con individuazione delle risorse attivabili, con opportuni incentivi urbanistici e non, ecc. ecc.).

Chi avrà i maggiori vantaggi nella ricostruzione?

Probabilmente chi, indipendentemente dal danno sismico, ha risorse per la rigenerazione degli edifici urbani o per la ricostruzione di fabbricati preesistenti in zone rurali.